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金融危机背景下的金融监管及其发展趋势
——金融法的现在和未来
袁忍强  太原大学
上传时间:2012/10/16
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关键词: 金融危机/金融监管/发展趋势
内容提要: 从历史上看,美国金融史是一部金融危机和金融改革同步、金融改革和金融理论相互联系的历史。2007年金融危机以来,奥巴马政府推出《2010年华尔街改革和消费者保护法》。该法案作为后金融危机时代金融监管的代表性法律,在政府作为社会公共利益代表和金融企业主体社会责任理念指导下,一方面强化美联储的监管地位,另一方面维护消费者合法地位。从金融改革的历史发展看,目前的金融理论和金融改革,主要是西方金融一体化和利益社会化理论共同主导下的一种结局。

     一、美国金融危机与金融理论、金融改革关系史
     美国现代金融体系的建立是从1907年的第一次金融危机开始起步。世纪之初的经济大危机促使美国开始强调联邦的集中监管,并于1913年通过了《联邦储备法》,并在次年建立了包含联邦储备局、区域性联邦储备银行和会员银行的联邦储备体系。但在联邦储备银行成立之初,仍然采用原来的银行自由经营原则,美国银行数量急剧上升。1927年美国通过了《麦克顿法》,取消了《1864年国民银行法》“禁止国民银行承销股票”的规定,虽然这种更加自由化的改革带来了1928年的美国股市的虚假“繁荣”,但仅仅一年之后,持续5年多的大危机爆发。危机导致美国约49%的银行倒闭。在危机面前,罗斯福通过加强监管开启了新的监管时代,以《1933年银行法》和《1933年证券法》为代表的立法标志着新监管时代的来临。与此相伴随凯恩斯在1936年出版的《就业、利息和货币通论》中提出了所谓的“国家干预理论”,该理论认为虽然包括金融市场在内的自由市场机制尽管从整体上讲是有效的,但自由市场本身自利的天然缺陷会扭曲这种机制使其失灵,这决定了政府对市场的必要性,为保证金融市场的正常和高效运转,传统中央银行的货币管制应转向货币政策,安全优先成为金融监管的核心原则。
     在美国,里根总统时期倡导的以货币供给和货币为经济核心的里根经济学成为主导这一时期的金融理论,该理论在金融监管上主张放松金融市场管制。在这一时期还存在诸如特殊利益论、监管俘获理论和公共选择理论,以及以哈耶克为代表的自由银行制度学派等学派,其共同的特点就是强调效率优先应当成为为金融监管基本取向。在这些理论推动下,为推动经济复苏美国国会批准了《放松存款机构管理和货币管制法》(1980)、《加恩—圣日曼法》(1982)等一些法律,赋予商业银行较大的经营范围和空间。而1999年《金融服务现代化法》更是取消了自1933年以来建立的“分业经营”监管模式,推行以效率为首要价值的“混业经营”模式,从而将使美国金融业迈入一个新的自由金融时代。伴随着这一自由化进程,以信用衍生工具为手段、以效率为最高目的的华尔街精英为世界创造了一个虚幻的金融神话,这种空中楼阁式的经济发展模式为美国的经济崩溃埋下了祸根,尤其布雷顿体系的崩溃为金融风险的世界化开了闸门,最终导致以2007年的次贷危机为导火索的世界金融危机。在新的危机面前,“政府是市场经济守夜人”的新自由主义监管理念被现实打击的灰头土脸。这时,强调社会公众利益是金融市场最大利益(20世纪30年代提出)的主张开始受到人们的重视,该理论“将金融监管作为消除金融市场完全竞争下的市场破产的消极后果的手段看待,是为消除市场破产可能导致的自然垄断、外部效应及其信息不对称等后果而确立”。而且认为金融主体作为企业法人,是独立的市场主体,并且拥有事实上的垄断地位,而且其经营的产品是高度信用化的货币,所以要承担一定的“社会责任”。在这种情况下,2010年7月美国公布了《2010年华尔街改革和消费者保护法》(也称为《多德-弗兰克法案》),该法案其核心内容是强化美联储权力和责任以及设立新的消费者金融保护局。由于该法案的重要性,它被喻为可媲1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》的新监管时代的代表法案。
     综上可见,美国金融史就是一部危机与管制法制并行、理论与实践互动的历史,期间经济的繁荣与否、金融创新的水平高低决定了相互之间的关系。
     二、次贷危机后的美国金融改革
     2007年金融危机以来,在推出多项救市措施后,奥巴马政府提出的《金融监管改革——新基础:重建金融监管》议案获得参众两院通过,并正式定名为《2010年华尔街改革和消费者保护法》。该法案作为后金融危机时代金融监管的代表性法律,在政府作为社会公共利益代表和金融企业主体社会责任理念指导下,一方面强化美联储的监管地位,另一方面维护消费者合法地位。其内容主要可归纳为下面几方面:
     (一)监管主体和监管职能变化
     1.美联储监管者地位和职能进一步得到强化美国此次的金融改革法案,通过赋予美联储对“非银行”类银行的监管权及对一类金融控股公司进行并表监管权,扩大了美联储监管权力,而且强调这种监管的范围囊括各类银行,无论其是否实行存款保险、无论其营业是否受到特别法案的限制等。该法案之所以强化美联储对“非银行”银行和一类金融控股公司及其附属子公司的监管,尤其将原来属于SEC监管范围的对证券经纪/交易商公司的监管权和对对冲基金和其他私人资本基金的监管权全部划归美联储统一监管,目的在于避免多头监管的漏洞,“就是要将美联储打造成为系统风险监管者,并由其对‘非银行’银行和一类金融控股公司制定审慎标准和监管。”
     2.成立新的职能监管机构,完善监管权限1999年以“混业经营”为取向的《金融服务现代化法》虽然已经将美联储作为基本监管者地位提到,但对长期分业监管模式下各职能监管机构权限的划分并不完善。新的监管法案在打造美联储为系统风险监管者的基本取向下,把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行整合,成立了全国银行监管局(National Bank Supervisor),这一新机构系“将货币监理署与储蓄机构监理局合并,在财政部中设立具有独立地位的,负责从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放,并负责对所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。”另外,新法案还在财政部设立了联邦层面的全国保险办公室,该机构是首次在联邦政府设立代表全国保险公司的机构,其职责在于收集各种涉及保险业务的信息并进行识别其中潜在的危机和风险,并在综合评估后将已经类似于“一类金融控股公司”的任何保险公司向美联储提出监管建议;该保险办公室还被授权与其他国家一起在国际保险监管者协会(IAIS)中缔结国际协议,并增进保险规制的国际合作。
     新法案对于仍然保留的SEC和商品期货交易委员会的监管者地位和相应职责的同时,在保护投资者、确保市场诚信及增进价格透明度等基本公共政策目标指导下,搁置关于场外衍生品究竟是期货抑或证券的争议,提出要进一步协调期货与证券两大机构对市场的规制方法和标准。当然,为便利在各监管机关的信息沟通,新法案还要求设立金融服务监督委员会,负责监测和处理威胁国家金融安全的系统性风险,以对各自市场中出现的金融漏洞和行为能够做出相同的监管和规制标准。
     (二)设立保障消费者权益的消费者金融保护局
     新法案在继承过去通过金融监管对金融主体市场行为规制的基本思路基础上,在监管模式上增设统一的消费者金融保护局。该机构的设置是从金融消费者角度出发,以维护社会公共利益、消费者权益为目标而设立的对金融主体行为实施规制的机构。消费者金融保护局的在保护金融消费者方面具有非常广泛的权责,从制定金融消费者保护的立法权,到对在其管辖范围内所有提供金融产品、服务的机构都有行政执法管辖权,甚至在联邦法院也可与司法部一道,执行有限的司法。此外,新法案还赋予联邦贸易委员会和SEC在金融消费者和投资者保护方面以新的权力和资源对金融消费者和投资者提供保障。在金融改革新法案的基础上,为了使金融改革获得法律保障,美国政府向国会提交了《2009金融服务监督理事会法》、《2009银行控股公司现代化法》、《2009银行控股公司和存款机构监管改进法》、《2009美国保险局法》、《2009投资者保护法》等五项加强金融系统性风险监管的法案,“其目的在于对所有金融机构加强严格统一监管,并建立针对金融体系风险监控、缓释和积极应对的监管体制。”
     三、与改革并行的新金融监管理论
     此次金融危机使西方奉行的新自由主义监管理念遭受重创。对此,以美联储为核心的美国金融界,无不重新认识到自由市场的纪律必须通过政府监督才能实现。事实上,“金融机构作为特殊经济主体,并非所有金融机构都将股东和客户利益放在第一位,金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物,但是金融机构一旦违规产生的风险必将对社会带来极大损害。”在这种情况下,20世纪30年代的美国经济危机的社会公众利益理论开始受到重视。社会公共利益理论主张金融监管的出发点就是要维护社会公众的利益,金融监管的目的就是通过改善金融市场和金融机构的低效率和不稳定状态,消除自由竞争可能导致的自然垄断、金融产品的公共属性导致的外部效应及金融产品高度专业化导致的信息不对称等不良后果,以恢复公众对存款机构和货币体系的信心。该理论认为虽然金融市场中,消费者和金融产品与服务提供者都是市场主体,但金融产品的专业性和设计的复杂性,以及金融产品的高度信用化,都决定了在金融消费市场中消费者处于不对称的地位,单纯的信息披露根本不能解决认知不足的问题。从维护消费者权益、维护市场的良性运行出发,必须解决消费者在市场面前理性选择困难问题,通过培养各种专业机构为消费者投资选择、理赔提供帮助。在这种过程中,任何一方的行为都不能是自利的,必须以经济理性为原则,作出整体利益最大化的选择。在这种认识下,金融主体作为拥有事实上的垄断地位的企业法人,加上其经营的产品是高度信用化的货币,所以要承担一定的“社会责任”。这种理论在危机以后被提及,最根本上在于货币金融领域,尤其随着金融工具创新,特别是信用衍生品市场和资产证券化技术的互动,将资本的功能发挥到极致,极大地推动了金融业务经营模式的转变。但金融危机的爆发使得人们认识到,单纯的市场化信用评级机构和经纪机构往往在至关重要的公信力上,由于无法摆脱自身的盈利性限制,使得往往成为侵害消费者权益的帮凶。在一个个人化社会和政治国家二元的体制下,在强化对消费者事后保障的基础上,通过加强国家监管规范市场主体和市场中介行为保障信息的真实可靠,最终实现金融秩序的有序运行。
     四、金融改革趋势
     (一)加强投资者和消费者保护监管
     高度专业化和技术化的金融市场,尤其金融衍生产品的不断丰富,即使再严格的信息披露制度,对于一般普通百姓而言根本无从真正了解具体的运作情况。这就决定了需要某种机构对金融消费者进行教育或培训或告知真相,以满足消费者知情权,获得安全保障。在这种基本前提下,金融领域的经纪中介和信用评级机构至关重要。但金融危机的爆发使得人们认识到,市场化信用评级机构和经纪中介机构由于无法摆脱自身的盈利性限制,往往成为侵害消费者权益的帮凶。为此,各国以重树投资者和消费者保护的监管目标为国际金融监管改革的重要方面,不仅仅要做到确保信息的真实披露,而且要将控制系统风险作为首要任务。
     (二)从整体性上保护消费者权益
     危机爆发以来,随着危机的不断深入,2009年10月22日美国众议院金融服务委员会对财政部提交的《金融消费者保护局法案》投票通过。根据该法案,美国将整合原来七大金融监管机构中相应的消费者保护职能成立了新的监管机构,即CFPA,该机构成立后将成为首次经政府授权的、具有对金融产品和服务的消费者提供保护的唯一监管机构。英国在危机后也通过了《改革金融市场》法案,新改革方案中也指出,必须出台保护消费者的新方案,确保金融消费者理赔的便捷高效,而且为了确保消费者能迅速、有效的得到赔偿,规定允许消费者采取集体行动以获取赔偿。新改革法案还要求进一步制定法律以强化FSA的资源,加强信用评级公司监管,以便消费者能够获得真实可信的金融信息和服务,这些对消费者利益保护都有着实质影响。
     危机爆发后,欧盟采取了多项金融监管立法改革,以提高对金融消费者保护力度。如出台存款保障计划修正案;提交资本金要求和规范证券化负债等措施,以加强风险管理;提出对信用评级机构监管提议,要求信用评级机构必须公布信用评级方法和模型,并引入信用评级机构注册制等。
     从危机后欧美金融监管立法改革方案的趋势表明,在现代法治环境下,金融消费者权益保护必须建立在完善的法律体系和规范的制度保障上。我国2011年以来,在监管部门的统一安排下,各大银行在各地开始试点金融消费保护工作,并陆续出台了一些内部试行办法,形成了涵盖银行、证券、保险等金融领域,在政府、行业监管者和产品服务提供者共同参与的,从低端市场到高端市场全面保护的新的金融消费保护体系。但整体上我国这方面仍处于不完备状态,尤其作为法律层面的消费者权益保护法规能否适用于金融消费目前实践中也仍存争议。笔者建议,总结我国金融消费保护的经验,借鉴西方金融监管改革的有益做法,在我国现有的“一行三会”监管框架下,从法律层面完善立法,建立一个法律体系健全的金融消费者保护体系。而且在消费者提供金融服务的中介机构,包括信用评级机构,都应当纳入金融消费保护框架下进行规制,弥合金融产品提供者与消费者之间的信息不对称,保障消费者知情权。2011年末我国提出的重视本土信用评级的建议正是在这方面的重要体现。
     (三)进一步加强集中监管
     后金融危机以前的金融监管体系,多头监管是世界金融监管中普遍采取的监管模式,虽然多头监管在专业化和促进竞争方面具有优势,但多头监管模式虽然提供了细分领域的监管专业化,但由于行业及其部门的分割导致整体监管效率较低,而且因各个监管部门之间各种的分工容易导致监管空白和漏洞,为投机者留下套利空间。这也是金融危机爆发的制度根源之一。所以,要克服多头监管的弊端,必须建立统一的监管主体。但基于自身的金融发展史,西方各国基本都认为多头监管目前依然是监管体制的较佳选择,改革只能是进一步加强监管机构之间的协调。就美国而言,危机爆发前,美联储系兼具货币职能和监管职能双重职能的机构,这种职能重合的监管模式使得美联储监管职责本身就呈宽泛化。美国的新法案改革也只是提出在扩大美联储职能基础上,进一步组建由财政部领导的金融服务监管委员会,以加强监管协作、信息共享并加强风险识别。英国早在20世纪90年代就启动了“金融大爆炸”改革,允许“混业经营”,并整合原来英格兰银行的银行监管部门、证券投资委员会和其它金融自律组织等金融监管机构,成立了新的综合性金融监管机构,即“金融服务局”(FSA)。这种新的金融格局,2000年通过的《金融市场与服务法案》得到了确认。2007年美国的次贷危机后,为继续巩固全球金融中心地位,2009年英国通过了《改革金融市场》白皮书,该法案提出成立金融稳定委员会,负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调,并为今后金融体系的重建摸索经验。
     但从历史角度看,美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝集中监管,英国采用单一监管架构、整合监管权力,这种监管模式的差异在很大程度上也与其各自的政治制度和历史惯例有关。从我国金融监管体制历史入手,笔者认为,虽然集中单一监管在金融危机后日益成为各国进行金融监管改革的方向之一,但我国金融处于初级阶段的国际化、专业化、市场化,使得目前并不适于建立单一监管体制。目前国务院批准的整合央行、财政部金融司、银监会和汇金公司成立的“金融国资委”就是适应新形势金融监管的重大改革,这一改革既符合当前金融监管的国际趋势,也符合我国金融发展的现状。当然,在强化金融监管的同时,必须注意政府系市场监督者,而非市场参与者的基本划分,从监督金融产品提供者、金融服务提供者的行为入手,解决披露信息的真实性和违规时的消费者救济问题入手,以防止监管部门的市场化问题。

 

 

编辑:范仲夏

注释:
马红霞、严红波、陈革:《美国的金融创新与金融监管》,武汉大学出版社1998年版,第4-5页。
  樊亢、宋则杭主编:《外国经济史》(3),人民出版社1980年版,第49页。
  李喜春:《国际金融监管体制改革及对我国的启示》,山西财经大学2011年硕士学位论文,第16页。
  李喜春:《国际金融监管体制改革及对我国的启示》,山西财经大学2011年硕士学位论文,第24页。
  鲁篱、熊伟:《后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国的启示》,载《现代法学》2010第4期,第149页。
  鲁篱、熊伟:《后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国的启示》,载《现代法学》2010第4期,第153页。
  李喜春:《国际金融监管体制改革及对我国的启示》,山西财经大学2011年硕士学位论文,第29页。
  中国人民银行西安分行课题组:《金融消费者保护:金融研究与实践探索》,经济科学出版社2011年版,第157页。
  吴民许、杨奕:《<消费者权益保护法>修订中的金融消费者保护问题》,载《中国流通经济》2010年第12期,第74页。
  
出处:《法学杂志》2012年第7期
 
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