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专家热议反垄断:阻碍数据开放共享,就是阻碍平台经济创新发展
上传时间:2021/1/21
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数据作为平台经济时代的新型核心生产要素,数据的开放共享,是平台经济创新发展的内在要求,也是提升平台经济服务质量的内在要求。2021119日,中国世界贸易组织研究会竞争政策与法律专业委员会、国家市场监督管理总局中国人民大学市场监督法治研究基地、中国人民大学法学院未来法治研究院、中国人民大学区块链研究院,联合举办了数字经济研究联盟第三十次会议暨落实强化反垄断和防止资本无序扩张研讨会。

 

来自中国人民大学、武汉大学、四川大学、郑州大学、中国政法大学、北京外国语大学、北京交通大学的学者,与来自监管机构、行业协会、律所的实务界专家参与了此次研讨。专家们从互联网平台关闭第三方分享API接口,即封禁行为切入,依据监管方向、结合国内国际判例,给出了学界和业界对数字经济反垄断的立法、执法意见和建议。

 

与会专家普遍认为,当前常见的大型互联网平台封禁等行为,是典型的阻碍平台经济创新发展的行为。平台经济的发展,需要加强反垄断领域的监管,只有规范行业秩序,促进数据开放与共享,才能助力平台经济的创新与长远健康发展。

 

垄断损害消费者权益

 

平台通过创新商业模式、扩大自己的产业生态圈的行为应该被认可,但这一行为应以创新为导向、以提升用户消费体验和消费者福利为最终目的。

 

新冠疫情影响下,社会生产经营活动受到冲击,线上办公教学、网络社交等需求剧增。以数据生产要素为基础的平台经济,依托新技术优势和大平台优势,通过信息聚合、数据共享等方式,为抗击疫情做出了巨大的贡献。

 

同时,也有一些不利于平台经济发展的现象,例如客户端阻碍数据开放共享和数据生产要素价值实现等,这些行为都严重违背、甚至伤害了消费者权益。

 

例如疫情期间,微信对钉钉、飞书关闭API接口一事就引发了多方讨论。疫情期间,在线会议需求激增,但微信对钉钉、飞书的封禁,使得钉钉、飞书上的会议链接无法通过微信分享,从而增加了使用钉钉、飞书线上会议的消费者的使用成本、增加了使用钉钉、飞书线上会议的消费者的不便。

 

如果平台关闭第三方分享API接口,仅仅是为了增强自身在某一领域的市场力量,而未给出合理的理由或明显的证据,证明其行为在推动创新,或者提升了消费者福利,那么,这种通过排除其他市场参与者参与市场可能性行为的合理性,就值得考量。

 

国家市场监督管理总局法规司副司长任端平提出,各国反垄断法都很强的经济背景和政策背景,都是结合本国经济发展阶段、经济政策倾向和本国具体国情制定的,立法目的、立法框架体系、垄断行为的概念和范围界定、认定条件、主观过错要求和法律责任都存在不同。在反垄断法修订过程中,我们需要深刻领会、准确把握党中央国务院的决策部署,科学确定立法定位,根据中国国情,坚持问题导向,借鉴人类法治文明有益成果,着力提高立法质量,增强法律制度的竞争力和生命力。

公平竞争是市场经济的核心。党中央强调,反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。我们希望通过反垄断法的修订,能够进一步强化执法能力和执法效果,防范和制止垄断行为对竞争、效率、秩序和创新的危害,督促企业依法合规经营,保护市场公平竞争,促进科技创新,优化资源配置,增强中国数字经济的国际竞争力,促进中小企业健康发展,维护消费者的合法权益。

党中央还强调,国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力;要依法规范发展,健全数字规则;要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。为此,需要深入研究数字经济的客观现状、行业特点和规律性特征,提升反垄断法的客观性与确定性,明晰反垄断对数字经济的合规性要求,明晰反垄断法对数字经济的适用要求,通过科学规范、严格监管引导促进经济健康发展。

 

北京法学会副会长李宁也认为,只有保持探索与创新,才能够保障经济发展,让数字经济服务于社会民生。

 

垄断阻碍行业竞争创新

 

中国人民大学竞争法研究所研究员周鑫介绍,美国众议院在对GoogleAppleFacebookAmazon的反垄断调查报告中指出:Google竞争优势维持行为既阻碍了竞争,也削弱了垂直提供商投资于新的创新产品的动力提高了市场准入价格,降低了搜索质量Apple利用IOS系统,使苹果的应用程序被允许在IOS设备上使用私有API,这样苹果就可以通过保留对API的访问权限和某些设备功能,从而使消费者倾向于使用自己的服务Facebook采取战略收购和抄袭产品的方式扼杀竞争对手,并维持高竞争优势。

 

美国众议院调查报告建议,恢复数字经济中的竞争,强化反垄断监管,强化反垄断法的实践

 

在美国FTCFacebook垄断的案例中,Facebook作为一个开放社交平台,在第三方服务与其自身提供的服务产生冲突时,Facebook就会拒绝第三方API端口的接入。FTC裁定,Facebook拒绝第三方API端口接入的行为,并非是企业在单纯维护自身服务生态。

 

北京海淀法院知识产权庭庭长杨德嘉指出,上述美国判例,也在数据开放共享及其是否涉及垄断、是否妨碍竞争对手发展等角度,进行了诸多论证,为国内相关裁判提供了充分的思考与学习经验。

 

周鑫认为,美国政府的这两次反垄断动作,某种程度上展现了美国监管力度趋强的态势。大型互联网封禁第三封API,不只是一种拒绝交易行为,也成为了数字平台提高竞争对手成本的工具,有损消费者体验,阻碍行业创新与发展。平台封禁第三方API行为不仅是美国反垄断领域中应当规制的行为,也在国内互联网企业竞争中屡见不鲜。

 

近年来,国家针对互联网科技公司的反垄断行为监管法律政策的制定都体现出全面监管的趋势。中国人民大学竞争法研究所执行所长杨东认为,平台垄断会阻碍创新,与工业时代的市场支配力量不同,数字经济时代资本力量与数据力量的叠加将带来更加复杂的监管问题,导致市场中真正的独立创新面临阻碍。

 

遏制大平台垄断成国际立法主流

 

由于平台经济带来的竞争问题具有一定普遍性,因此遏制大型数字平台的垄断行为已成为各国立法主流。

 

此前,大型数字平台如Google滥用市场支配地位、Facebook限制和屏蔽开放平台接口(API)等案,均已被各国反垄断执法机构调查或处罚。在我国,作为社交软件平台的微信实施了与Facebook类似的垄断行为,前后封禁了钉钉、抖音、飞书、小红书等多个第三方应用;京东、拼多多等数字平台系统之间的封禁行为也不胜枚举。

 

四川大学法学院副教授袁嘉分享了欧盟竞争法系统性反垄断的探索思路和当前成果。

 

以《数字服务法》为例,其立法目标在于:保护消费者及其基本权利;提升互联网平台透明度,明确互联网平台责任框架;提升网络环境可预测性与透明度;在单一市场中促进创新,增强竞争力。《数字服务法》明确,作为平台内经营者接触终端消费者的通道,互联网平台、超大型互联网平台等主体,在数据市场占据持久的优势地位,理应被纳入反垄断监管体系。

 

《数字市场法》则将大型数字平台界定为守门人Gatekeepers),这类企业通常经营一项核心平台服务(网上中介服务、在线搜索引擎、社交网络、视频分享平台、号码独立的人际沟通服务、操作系统、云计算、广告服务等),这些服务是平台内经营者接触终端消费者的通道。大型数字平台将网络效应嵌入到自己的平台生态系统中,从而在数据市场占据或预期占据根深蒂固的持久地位。

 

《数字市场法》的立法目标在于:确保达到守门人标准的核心平台服务提供者,履行确保数字市场竞争性、公平性与开放性的积极性义务。这种积极性义务包括:在特定情况下,允许第三方与自己的服务进行交互操作;为在其平台上投放广告的公司,提供守门人性能衡量工具以及独立验证所需的信息等。

 

中国政法大学法学院教授戴龙提到,对互联网平台企业的监管强化,已经成为全球范围内的主流趋势。这一现象表明,世界各国已经在正视互联网经济发展带来的红利,与伴随而来的负面问题

 

郑州大学法学院教授王玉辉分享了日本强化反垄断制裁的措施,如构建多元化的反垄断法解决机制,在以公正交易委员会行政执法为核心的基础上,强化刑事制裁和民事救济制度,将垄断案件的最终解决权由行政机关交由司法机关。

王玉辉建议,反垄断执法要强化实施,首先,要破解经济领域中的重要垄断问题。如破解部分行业领域寡头垄断的非竞争性市场结构,构建竞争性市场结构;针对部分领域大企业与中小企业悬殊规模差的二元经济结构,要加强保障中小企业参与市场自由竞争的机制;要加强流通领域垄断行为的执法。其次,要加强防控自由裁量权滥用的量化立法;再次,倚重协商机制化解垄断问题。最后,健全正当程序,实现控权和保障。

资本扩张强化垄断地位

武汉大学法学院教授孙晋认为,反垄断与防止资本无序扩张有着紧密的关联,资本扩张本身强化了平台垄断的地位。

首先,我国自腾讯、阿里成立至今,坚持包容审慎监管已有二十余年之久,但是随着中央的强化监管,平台经济领域出现了穿透式监管、全覆盖监管的概念,需要反思,曾经的包容审慎监管是否流于弱监管,现行的严监管与零容忍是否又成为了另一极端,演变为选择性监管、运动式监管,让监管失去了原本的意义。

其次,全面监管值得关注,反垄断监管需要在行业监管的基础上,需要反垄断执法部门和金融监管部门等开展协同监管、合作监管。

再次,为了数字经济和平台企业的发展,需要坚持监管创新、监管转型,具体包括四个转向,从差别性监管转向公平竞争监管,从单一监管转向协同监管,从惩戒性监管转向激励性监管,抓好信用监管和智慧监管。

总之,不能轻易完全抛弃传统的包容审慎监管政策,需要在明确监管目的的基础上,促进行业创新,助力行业的长远发展。

 

北京外国语大学法学院副教授王文华指出,反垄断、防止资本无序扩张是一个全球性趋势,是促进互联网行业高质量有序发展的必然选择,未来监管需要兼管两方面:互联网企业的反垄断合规与监管常态化、法制化相结合;监管部门需要保持常态化,采取宽严相济的政策。

 

北京交通大学法学院副教授李文华围绕四个方面对数字经济反垄断及防止资本无序扩张的问题应对提出相应建议:首先,需要提高企业垄断的成本;其次,加强平台企业的合规监管,在平台经济反垄断领域引入行政和解制度;再次,从反垄断行政和解金中拿出一部分作为举报奖励资金;最后引入默示加入,明示退出的集团诉讼制度以加强消费者保护。

 

监管及时性影响反垄断威慑力

国家市场监督管理总局发展研究中心反垄断处处长卢雁认为,平台企业需要主动构建反垄断合规管理标准体系:一方面,标准体系的构建,有助于企业采取合理措施,防止反垄断行为的发生,提升企业内部对反垄断的认知水平和管理水平;另一方面,标准体系的构建,有助于降低政府反垄断执法成本,促进企业合规管理,激励企业创新发展。

国家市场监督管理总局反垄断局副处长罗毅提出,反垄断执法行为有助于维护公平的竞争秩序,促进国内大循环与营商环境的优化。因此,数据经济监管执法需要配套性的细化立法,并将指南等软法的法律效力予以提升。

 

面对资本无序扩张现象,需要关注数据屏蔽封禁、扼杀性收购、大数据杀熟等对于创新的阻碍问题。应当既提升监管执法的精准性和及时性以强化其威慑力,又秉持反垄断监管也能创造生产力、反垄断执法是手段是工具而非目的的理念,通过协调数字经济领域竞争政策和产业政策的关系,规范行业相关市场主体的经营行为,不断促进整体数字经济市场的繁荣发展。

中国世贸组织研究会竞争政策与法律专业委员会主任尚明指出,中央当前对于平台经济发展、反垄断、无序竞争等问题高度重视并给予指示,各界应当准确领会相关精神,鼓励、支持、引导平台经济的创新和发展,对其问题及时规制,以期提升我国平台经济的国际竞争力,造福于社会、人类。

 
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